Oggetto:
Rapporti tra Dirigenti
Scolastici e Direttori dei servizi generali e amministrativi -
Documento
Per opportuna conoscenza si trasmette l’allegato documento che
intende offrire un contributo dottrinale e operativo nel segno della
collaborazione istituzionale e professionale.
Lì,
30 Gennaio 2001
Il Presidente
Giorgio
Germani
Rapporti
tra Dirigenti Scolastici
e Direttori dei servizi generali e amministrativi
DOCUMENTO
Il riconoscimento dell’autonomia
e l’attribuzione generalizzata della personalità giuridica alle
istituzioni scolastiche ha portato anche la “funzione dirigenziale”
per i capi di istituto e la “funzione direttiva” per i capi dei
servizi di segreteria.
L’evoluzione
dell’assetto istituzionale e la modifica di funzioni e responsabilità
concernenti le due figure monocratiche, richiede una chiara e coerente
disciplina dei loro rapporti. Purtroppo il mancato e coerente raccordo
tra norme di legge e di regolamento e la normativa contrattuale non
aiuta a stabilire con ragionevole certezza quali sono le competenze
degli uni e degli altri e rischia di generare confusioni e conflitti.
I punti nodali del rapporto
riguardano le direttive, la firma
degli atti e la sottoposizione
del personale ATA. Con spirito di approfondimento e di ricerca, il
presente documento intende offrire un contributo dottrinale e operativo
nel segno della collaborazione istituzionale e professionale.
A
- La Direttiva
“Il dirigente non entra
direttamente – cioè con ordini di servizio – nelle materie affidate
al direttore: si limita a trasmettergli direttive, cioè l’indicazione
scritta, determinata e puntuale delle attività da organizzare e dei
risultati da conseguire, corredate – se necessario –
dall’indicazione di risorse e vincoli. A partire da quel momento, come
svolgere il compito è questione che riguarda il direttore, il quale ha
autonomia nella scelta e nell’attivazione dei mezzi posti a sua
disposizione, purché adempia alla direttiva secondo le indicazioni
ricevute e nei tempi assegnati” (A. Petrolino, “Dirigere le Scuole
autonome” in Autonomia e Dirigenza, Luglio-Agosto-Settembre 2000).
“Le direttive di massima
devono intendersi come istruzioni di carattere generale relative al
conseguimento di un risultato che il direttore deve assicurare. La
direttiva deve precisare lo scopo che si vuole perseguire mediante la
prefissione di criteri generali. Il carattere della direttiva viene
evidentemente meno quando si impartiscono istruzioni dettagliate e
puntuali estese a regolare gli aspetti particolari dell’organizzazione
del servizio.
Il rapporto tra dirigente e
direttore, per espressa previsione di legge (l’art. 21, comma 16,
della L. 59/97), si deve svolgere sulla base di direttive di massima e
non di ordini di servizio” (R. Callà, Il
profilo del direttore dei servizi generali e amministrativi delle scuole,
Euroedizioni, Torino, Maggio 2000).
“La direttiva di massima
contiene indirizzi ed obiettivi che il direttore deve tradurre in concreti
provvedimenti di organizzazione ed in piani operativi di attività. La
direttiva indica “cosa” e “perché”, i provvedimenti ed i piani
indicano “come”, “quando” e “chi” (G. Germani – P. Perlini, L’autonomia
scolastica a regime, Euroedizioni, Torino, Settembre 2000).
“Non siamo più di fronte ad
un classico rapporto di gerarchia, fondato sul potere di ordine, ma ad un rapporto di funzioni fondato su un potere di direzione”
(G. Germani – P. Perlini, La
gestione finanziaria e patrimoniale delle scuole autonome, Casa
Editrice Spaggiari, Parma, Dicembre 2000).
“Gli obiettivi sono indicati
generalmente dal capo di istituto in linea di massima, in modo che
l’autonomia del coordinatore amministrativo possa attuarsi nella scelta
dei mezzi e del personale ATA, ritenuti più idonei allo scopo e con
valutazioni di equità e criteri di convenienza rimessi al suo giudizio
(S. Auriemma, L’ufficio di
segreteria nelle istituzioni scolastiche, Tecnodid, Napoli, Novembre
1993).
La rassegna delle opinioni
espresse sul piano dottrinale dai diversi autori (alcuni direttamente
coinvolti, gli altri no) si presenta sostanzialmente convergente ed è
sufficientemente precisa nel definire la distinzione dei compiti, che
risultano chiaramente complementari e non entrano in rotta di collisione
se ciascuno dei due soggetti fa la sua parte senza sconfinamenti.
B
- La firma degli atti
Il profilo professionale
attribuisce al Direttore dei servizi generali e amministrativi la firma
degli atti di competenza.
Lo stesso profilo, ma anche la
norma avente valore di legge contenuta nel D. L.vo 59/98 (disciplina della
qualifica dirigenziale dei capi di istituto, ecc.) affermano che “il
direttore è dotato di autonomia operativa ed ha responsabilità diretta
– cioè non trasferibile al dirigente – in materia di atti
amministrativi-contabili, di ragioneria e di economato; ha inoltre la
direzione operativa dei servizi generali e amministrativi e potere di
coordinamento rispetto al rimanente personale ATA” (A. Petrolino, stesso
documento già citato nel precedente paragrafo).
La chiarezza in ordine al
quadro delle attribuzioni del direttore è necessaria al fine di
individuare gli atti che possono essere firmati dal direttore stesso.
“In quanto titolare di
funzioni di sovrintendenza, di organizzazione, di coordinamento e di
verifica dei risultati, negli ambiti sopra descritti, risulta logico che
la definizione, l’esecuzione e la firma degli atti relativi a detti
ambiti appartenga alla competenza ed alla responsabilità del direttore e
non del dirigente, salvo che l’emanazione degli atti stessi non comporti
valutazioni ed apprezzamenti discrezionali, nel qual caso è indubbia la
competenza del dirigente.
La delimitazione degli ambiti
e la definizione della distinzione tra atti a procedimento e contenuto
vincolato e atti di natura discrezionale offre una chiave di lettura
operativamente e giuridicamente praticabile (G. Germani, Documento FNACA,
12 aprile 1999).
Per chiarezza espositiva si
ribadisce che gli ambiti di competenza del direttore riguardano: gli atti
a carattere amministrativo-contabile, gli atti di ragioneria, gli atti di
economato, gli atti di organizzazione dei servizi generali ed
amministrativi, gli atti di gestione del personale ATA posto alle sue
dirette dipendenze, le certificazioni, gli attestati e le dichiarazioni.
Così definito il quadro delle
attribuzioni, si può tentare una elencazione possibile degli atti che il
direttore può firmare per competenza propria:
-
tutte
le certificazioni, le attestazioni e le dichiarazioni costituenti
manifestazioni di conoscenza;
-
le
autenticazioni di firma e di copia;
-
gli
atti di comunicazione e notificazione;
-
gli
atti di organizzazione dei servizi generali e amministrativi;
-
gli
ordini di servizio rivolti al personale ATA;
-
la
concessione di assenze, ferie e permessi al personale ATA;
-
il
conferimento di incarichi per attività aggiuntive al personale ATA;
-
l’avvio
del procedimento disciplinare, nei riguardi del personale ATA, con
segnalazione dei fatti da contestare;
-
gli
atti istruttori relativi all’attività negoziale;
-
gli
atti in veste di responsabile del procedimento (ex legge 241/90),
atteso che l’ufficio di segreteria si configura come unità
organizzativa;
-
gli
atti contabili e fiscali espressamente previsti (al momento quelli del
D.I. 28/5/1975, successivamente quelli dell’emanando regolamento di
contabilità);
-
gli
atti eventualmente delegati dal dirigente.
Nota
bibliografica
Sul punto vedansi le
pubblicazioni degli autori indicati nel precedente paragrafo.
C
- La sottoposizione del
personale ATA
La norma contrattuale che pone
il personale ATA alle dirette dipendenze del direttore, nell’ambito dei
servizi generali e amministrativi, rappresenta la logica e naturale
evoluzione di quanto già stabilito in sede legislativa (vedasi art. 25
bis, c. 5, D. L,vo 29/93, introdotto dal D. L.vo 59/98).
Se il direttore sovrintende e
organizza i servizi generali e amministrativi dell’istituzione
scolastica, coordinando il relativo personale è naturale e coerente che
il personale addetto ai servizi in parola debba essere posto alle sue
dirette dipendenze.
Diversamente risulterebbe
impossibile esercitare le funzioni di sovrintendenza e di organizzazione
non sussistendo il necessario vincolo di dipendenza che impone ai
sottoposti l’esecuzione delle direttive e delle istruzioni ricevute.
La titolarità dei servizi
amministrativi e generali in termini di sovrintendenza non è assegnata al
direttore dalla norma contrattuale, cosa che avrebbe violato la riserva di
legge contenuta nell’art. 2 L. 421/92, ma dalla norma avente valore di
legge dianzi richiamata che disciplina la qualifica dirigenziale dei capi
d’istituto delle istituzioni scolastiche autonome. Ergo, la legge
conferisce la titolarità dell’ufficio mentre il contratto disciplina
coerentemente il rapporto di lavoro, ivi comprese le “interrelazioni”
e le “gerarchie” tra i diversi profili professionali.
Le norme contrattuali
presentano, però, smagliature e incoerenze anche intrinseche concernenti
la mancata formale modifica di alcune competenze che il CCNL 4/8/1995
assegnava al dirigente e che ora dovrebbero essere del direttore in quanto
“capo” del personale ATA (ferie, permessi retribuiti, permessi brevi,
assenze, autorizzazioni ad assentarsi dal luogo di lavoro, competenze in
materia disciplinare).
Una sottolineatura specifica
merita l’attività degli assistenti tecnici al fine di stabilire se la
loro attività rientri, o meno, nei servizi generali e quindi appartenga,
o meno, alla titolarità di sovrintendenza e di organizzazione del
direttore.
Il profilo professionale del
direttore non prevede “competenza alcuna in materia di servizi tecnici.
Se il direttore non sovrintende e non organizza detti servizi come è
possibile che gli assistenti tecnici siano posti alle sue dirette
dipendenze?” (G. Germani, Documento FNACA 12/4/1999).
“Al direttore non compete la
valutazione sulla qualità delle prestazioni degli assistenti tecnici. La
prestazione di questi ultimi inerisce all’attività didattica e,
pertanto, questi devono rendere conto direttamente al dirigente
scolastico. Per quanto concerne il rispetto dell’orario di servizio
anche gli assistenti tecnici rispondono al direttore” (R. Callà, Il
profilo del Direttore dei servizi generali e amministrativi delle
Scuole”, Euroedizioni, Torino, Maggio 2000).
Nel definire l’area e le
funzioni del personale ATA, la norma contrattuale (art. 30 CCNL 26/5/1999)
prevede servizi amministrativi, servizi generali e servizi tecnici; nella
specificazione delle funzioni del profilo professionale di collaboratore
scolastico la norma contrattuale (art. 31 CCNL 26/5/1999, tabella A)
afferma inequivocabilmente che questo profilo e non altri “è addetto ai
servizi generali della Scuola”.
La disamina comparata delle
norme dianzi richiamate porta alle seguenti conclusioni:
-
il
personale amministrativo ed i collaboratori scolastici, in quanto
addetti ai servizi amministrativi e generali, dipendono dal direttore
per l’esercizio delle proprie funzioni, per lo svolgimento
dell’orario di lavoro e per la fruizione dei vari istituti
contrattuali;
-
gli
assistenti tecnici, in quanto addetti a servizi tecnici non dipendono
dal direttore per l’esercizio delle proprie funzioni. Gli assistenti
tecnici, in quanto appartenenti al personale ATA, dipendono dal
direttore per lo svolgimento dell’orario di lavoro (art. 52 CCNI
31/8/1999) e per la fruizione dei vari istituti contrattuali.
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