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Nuovo Regolamento Contabilità
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Ultimo aggiornamento
03 maggio 2013

Nuovo Regolamento di contabilità

Iniziative e Proposte FNACA - 1999/2000Iniziative e Proposte FNACA - 1998/99 [Iniziative e Proposte FNACA: Scarica il testo in formato compresso] Documenti FNACAPagine collegate


Al Ministro della P.I.
Al Capo di Gabinetto M.P.I.
Al Dirigente dell'Ufficio Legislativo P.I.
Al coordinatore del gruppo interdirezionale
per la contabilità delle II.SS.
Alle OO.SS. del Comparto Scuola
Agli Organi di stampa

Oggetto: La contabilità delle istituzioni scolastiche tra aspetti essenziali da salvaguardare ed elementi di novità da introdurre

Il processo di ampliamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche previsto dall’art. 21 della legge 59/97 coinvolge inevitabilmente anche la disciplina contabile, per una corretta programmazione e gestione delle risorse finanziarie e patrimoniali, per una chiara definizione della capacità negoziale e per una adeguata attività di riscontro della gestione, con riguardo sia ai profili di legittimità che di conseguimento dei risultati. La regolazione normativa si iscrive nel campo della contabilità pubblica, ma presenta caratteri di specificità che hanno giustificato e ancora giustificano la scelta di una disciplina in deroga alle norme generali di contabilità dello Stato.
La più significativa ed evidente specificità è certamente quella riferita al calendario scolastico che non coincide con quello solare e rende difficile il necessario raccordo tra programmazione e organizzazione delle attività didattiche ed il bilancio e la gestione contabile. Ergo, la prima deroga da introdurre dovrebbe essere proprio quella di far coincidere anno scolastico ed anno finanziario. In questo modo sarebbe impossibile sottrarsi ad una corretta "programmazione integrata" e sarebbe agevolato il compito di autovalutazione e di valutazione dei risultati. Peraltro, si eviterebbe anche una sovrapposizione negativa di responsabilità gestionali dovuta alla diffusa mobilità che interessa il personale della scuola. Questa decisione segnerebbe un elemento positivo di novità rispetto al quale non riesco ad intravedere controindicazioni convincenti. L’operazione potrebbe decorrere dal 1/9/2000 con l’entrata in vigore del regolamento sull’autonomia e la messa a regime del dimensionamento ottimale.
Un aspetto essenziale da salvaguardare è invece quello del "bilancio finanziario di competenza", ovvero un bilancio che si caratterizza per le somme che si prevede di accertare e per quelle che si prevede di impegnare, come mezzo flessibile di programmazione che gli strumenti tecnici delle "variazioni" e degli "storni" consentono agevolmente di adeguare alle modificazioni che intervengono in corso d’anno. Peraltro, le variazioni e gli storni che non incidono sostanzialmente sul piano dell’offerta formativa potrebbero essere adottati con provvedimenti di determina del Dirigente Scolastico e del Direttore dei servizi di segreteria, lasciando all’organo collegiale di governo solo le scelte fondamentali che toccano non solo la gestione contabile ma coinvolgono la realizzazione stessa e gli aggiornamenti del piano dell’offerta formativa. Il passaggio ad una "gestione di cassa", come da taluni ipotizzato, rappresenterebbe un’involuzione di vincoli e di rigidità del tutto ingiustificata proprio quando la definizione di assetto istituzionale tende a privilegiare l’autonomia e la flessibilità.
Se anche nella contabilità degli enti locali la recente disciplina di riordino della materia ha inteso privilegiare il bilancio finanziario di competenza, dopo un lungo periodo di gestione mista tra competenza e cassa, vi sarà pure qualche buona ragione sia politica che tecnica a sostegno di questa scelta, condivisa dalla dottrina, dagli esperti e dagli operatori.
L’ipotesi, da alcuni sostenuta, di ricalcare il bilancio dello Stato con l’adozione di due documenti contabili: uno decisionale ed uno gestionale è del tutto improponibile per l’assoluta incomparabilità dei due bilanci. Si tratterebbe di una scelta che finirebbe solo con generare complicazioni e confusioni di cui non si avverte certo la necessità.
Le stesse esigenze di autonomia e di flessibilità prima richiamate impongono, però, un’opera di semplificazione tendente a ridurre, attraverso aggregazioni funzionali, le troppe voci di entrata e di spesa, così da rendere il documento contabile agile e di facile lettura anche per i non addetti. Si potrebbe anche tentare una evoluzione nominalistica per rendere più gradevole la terminologia, ad esempio in luogo di ENTRATE si potrebbe parlare di "RISORSE" e invece di SPESE si potrebbe dire "INTERVENTI".
La volontà di rendere quanto più possibile discrezionale l’uso delle risorse è condivisibile e da perseguire senza dimenticare, però, che vi saranno sempre "interventi obbligati" e che non potranno essere totalmente eliminate le "risorse a destinazione vincolata". Questa sottolineatura vuol essere un richiamo al buon senso e al realismo, affinché la voglia di progettare, di programmare, di migliorare l’offerta formativa e di elaborare proposte complesse non faccia perdere di vista quell’ordinaria amministrazione e quella normalità con la quale dobbiamo comunque fare i conti anche nella vita personale e familiare.
Il modello unificato di Bilancio, introdotto a partire dall’esercizio finanziario 1997, ha già compiuto una positiva azione di semplificazione, che può e deve essere migliorata, senza sconvolgere l’impianto di fondo.
Particolarmente delicata e complessa sarà la definizione delle funzioni da assegnare agli ORGANI e agli UFFICI, anche in ragione di una attività legislativa che non si è sviluppata in modo organico e compiuto: si è individuata la funzione dirigenziale, sono state delineate le forme di collaborazione alla funzione stessa ma non sono ancora cambiate né la composizione né le competenze degli organi collegiali e non è stato definito il ruolo dell’Ufficio di segreteria, con attribuzione di compiti e titolarità dello stesso.
Non regolamentare le funzioni di organi e uffici sarebbe scelta infelice e rappresenterebbe una grave omissione, oltre che una involuzione rispetto al vigente D.I. 28/5/1975.
Regolamentare in doveroso ossequio al principio di legalità imporrebbe di confermare le attuali competenze degli organi collegiali, il che renderebbe inapplicabile il D. L.vo sulla dirigenza.
Regolamentare disciplinando ex-novo le funzioni significherebbe appropriarsi indebitamente di una competenza legislativa che il Parlamento ha inteso custodire gelosamente.
Come si vede un "bel rebus" dal quale non sarà facile uscire a meno che il Parlamento non approvi in tempi brevi la legge di riforma degli organi collegiali a livello di istituto, nell’ambito della quale siano chiaramente disciplinate anche le funzioni amministrative.

Si rimette in allegato un parziale contributo tecnico di articolato (All. 1 e 2) su taluni principi generali di bilancio e programmazione e su alcuni aspetti sostanziali dell’attività negoziale.


Lì, 13 Febbraio 1999

Il Presidente FNACA
Giorgio Germani

Allegato 1

Parziale contributo tecnico di articolato

Decreto

Istruzioni generali per l’autonoma allocazione delle risorse,
per la formazione di bilanci, per la gestione delle risorse,
per la scelta dell’affidamento del servizio di tesoreria e di cassa
e per le modalità di riscontro delle gestioni delle istituzioni scolastiche

Capo I - Principi generali

Art. 1 – Finalità e ambito di applicazione

1. L’ordinamento finanziario, contabile e patrimoniale delle istituzioni scolastiche, nonché l’attività negoziali delle medesime sono disciplinate dalle disposizioni del presente decreto, anche in deroga alle norme vigenti in materia di contabilità dello Stato.
2. L’ordinamento stabilisce le disposizioni contabili che si applicano alle attività di programmazione finanziaria, di previsione, di gestione, di investimento e di revisione, nonché alla disciplina di eventuali dissesti dovuti a fatti eccezionali debitamente documentati e motivati.
3. L’ordinamento stabilisce le norme relative alle competenze specifiche degli organi collegiali e degli organi individuali preposti alla programmazione, adozione ed attuazione dei provvedimenti che hanno carattere finanziario e contabile, facendo salva la distinzione tra funzioni di indirizzo e di controllo e compiti di gestione.
4. Restano salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano.

Art. 2 – Servizio Finanziario

1. Le istituzioni scolastiche organizzano nell’ambito dell’ufficio di segreteria un servizio finanziario o di ragioneria cui è affidato il coordinamento e la gestione dell’attività contabile.
2. Il Responsabile amministrativo che svolge funzioni di direzione dell’ufficio di segreteria assume la conduzione del servizio finanziario ed è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese.
3. Sulle proposte di deliberazione dell’organo collegiale di governo e sui provvedimenti di determina del Dirigente scolastico, il Responsabile amministrativo esprime un parere obbligatorio di regolarità contabile.
4. Sugli stessi atti (deliberazione collegiale e provvedimenti di determina) il responsabile amministrativo effettua le attestazioni di copertura delle spese. La mancata attestazione di copertura rende nulli di diritto gli atti medesimi, con conseguente diretta responsabilità amministrativa per coloro che li hanno adottati.
5. I fornitori di beni e servizi, gli esecutori di lavori e interventi, i liberi professionisti, i prestatori d’opera e il personale della scuola e di altre amministrazioni che intrattengono rapporti e/o ricevono incarichi dalle istituzioni scolastiche sono tenuti a controllare che sui corrispettivi previsti per le loro forniture, prestazioni, incarichi sia riportata l’attestazione di copertura della spesa come prescritto dal precedente comma.
6. Il Responsabile amministrativo ha l’obbligo di segnalare al Dirigente scolastico, all’organo collegiale di governo, all’organo di revisione ed a quello di vigilanza fatti e comportamenti concernenti la gestione delle entrate e delle spese che possono pregiudicare gli equilibri del bilancio, indicando i possibili rimedi. In ogni caso la segnalazione è effettuata entro sette giorni dalla conoscenza di fatti, situazioni e comportamenti. L’organo collegiale di governo provvede al riequilibrio entro 30 giorni dal ricevimento della segnalazione, anche su proposta del Dirigente scolastico.
7. Le istituzioni scolastiche istituiscono un servizio di economato, cui è preposto il Responsabile amministrativo o un impiegato da questi delegato, per la gestione delle spese di ufficio di non rilevante entità. L’ammontare della somma da attribuire al servizio di economato e la modalità di gestione del servizio sono stabilite dall’organo collegiale di governo con specifica deliberazione da assumere e/o da confermare in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione.

Capo II - Bilanci e Programmazione

Art. 3 – Principi del bilancio

1. Le istituzioni scolastiche deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziaria redatto in termini di competenza, per l’anno successivo, osservando i principi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. La situazione economica, come definita al comma 6 del presente articolo, non può presentare un disavanzo.
2. Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge e/o degli atti di normazione secondaria scaturenti dalla legge.
3. L’unità temporale della gestione è l’anno finanziario che inizia il 1° settembre e termina il 31 agosto dell’anno successivo in modo da far coincidere l’anno finanziario e l’anno scolastico, così da favorire la programmazione integrata tra le attività didattiche e il documento contabile. Eventuali interventi normativi di modifica del vigente periodo temporale riguardante l’anno scolastico comportano una conseguente modifica dell’anno finanziario. Dopo il termine di scadenza dell’anno finanziario non possono più effettuarsi accertamenti di entrate e impegni di spesa in conto dell’esercizio scaduto.
4. Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico delle istituzioni scolastiche e di eventuali altre spese ad esse connesse. Parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio.
5. Il bilancio di previsione è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità, sostenuti da analisi riferite ad un adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di riferimento.
6. Il bilancio di previsione viene approvato in pareggio finanziario complessivo.
7. Le istituzioni scolastiche assicurano la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale con le modalità previste dal regolamento interno e/o dalla carta dei servizi.

Art. 4 – Esercizio provvisorio e gestione provvisoria

1. Nelle more di approvazione del bilancio di previsione, le istituzioni scolastiche possono effettuare spese in misura non superiore mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nel bilancio del precedente anno finanziario.
2. Fanno eccezione al limite di cui sopra le spese di personale, di canoni, imposte e tasse, di obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e ogni altra spesa necessaria per evitare danni patrimoniali certi e gravi all’istituzione scolastica.

Art. 5 – Caratteristiche del Bilancio

1. L’unità elementare del bilancio per l’entrate è la risorsa e per la spesa è l’intervento. Nei servizi per conto terzi, sia nell’entrata che nella spesa, l’unità elementare è il capitolo che ne indica l’oggetto.
2. Il bilancio di previsione annuale ha carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, fatta eccezione per i servizi per conto di terzi.
3. In sede di predisposizione del bilancio di previsione annuale il consiglio dell’istituzione assicura idoneo finanziamento agli impegni pluriennali assunti nel corso degli esercizi precedenti.

Allegato 2

Attività negoziale


1. L’attività negoziale delle istituzioni scolastiche ha per oggetto:

  • l’acquisto e/o la locazione di beni e servizi;
  • la vendita e/o la locazione di beni e servizi;
  • l’esecuzione di interventi di manutenzione;
  • le prestazioni d’opera;
  • l’assunzione di mutui e prestiti;
  • i contratti di sponsorizzazione;
  • i contratti di comodato per l’acquisizione o cessione di beni;
  • i contratti di gestione finalizzata delle risorse finanziarie;
  • la partecipazione a protocolli d’intesa, accordi di programma, reti di scuole e consorzi;
  • la costituzione di fondazioni o la compartecipazione alle medesime;
  • l’accettazione di donazioni, eredità e legati;
  • l’istituzione di borse di studio o la compartecipazione alle medesime;
  • le lavorazioni per conto terzi.

2. Gli strumenti dell’attività negoziale sono i contratti o le convenzioni, di norma stipulati con la forma della scrittura privata avente tra le parti valore di legge.
3. L’atto negoziale, istruito dal Responsabile dei Servizi amministrativi e stipulato dal Dirigente Scolastico, è redatto in carta semplice e non è soggetto all’obbligo di registrazione.

Scelta del contraente

1. La scelta del contraente, per acquisti e/o locazioni, e per interventi sino a cinque milioni, per prestazioni d’opera sino a tre milioni, è effettuata dal Dirigente Scolastico previo esperimento informale di una indagine di mercato e, nel caso di interventi per prestazioni d’opera, con l’accertamento documentale della competenza tecnica e/o professionale del contraente stesso.
2. In tutti gli altri casi la scelta del contraente avviene mediante formale esperimento di una gara a trattativa privata sulla base di un bando che deve contenere i seguenti elementi essenziali:

  • l’oggetto della gara;
  • le modalità e i termini di presentazione dell’offerta;
  • la documentazione da allegare;
  • l’indicazione del responsabile del procedimento;
  • il prezzo a base d’asta se la gara si effettua su un progetto esecutivo che contiene un quadro economico specifico;
  • l’indicazione della data e dell’ora di apertura dell’offerta alla quale i soggetti partecipanti possono intervenire;

3. Il bando di gara è predisposto dal Responsabile dei Servizi amministrativi e sottoscritto dal medesimo unitamente al Dirigente Scolastico.
4. Alla gara debbono essere invitati un congruo numero di soggetti al fine di effettuare la comparazione tra una pluralità di offerte, che di norma debbono essere almeno tre.
5. L’elenco dei soggetti da invitare è redatto dal Dirigente Scolastico.
6. Le lettere di invito sono redatte e sottoscritte dal Responsabile dei Servizi amministrativi.

 
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